现行宪法自2004年以来未再修改，在全面深化改革过程中，特别是国家监察体制改革等事项，需要对宪法部分内容进行修改的，亦应按上述惯例运作。

例如，1904年，梁启超在《新民丛报》第4卷第5、6期发表了《中国法理学发达史论》。例如，第二次世界大战之后，对于如何处置战败国的战犯，需不需要通过法庭审判，颇有争议。

[60]礼禁未然之前，法施已然之后。反之，那些不能满足人的需要，无助于实现人的目标，对人无用、无利甚至有害的东西，就是无价值的或负价值的，必然受到人们的否定性评价。魅力型的政治统治，其基础是统治者个体的人格力量，也就是统治者个人的超凡魅力。通过追问，发现更深层次的东西，一种我们还没有认识到的、处于朦胧状态的因素。这是两本在英美国家广泛被人阅读、摘引和评论的著作。

法理学中心主题的转换，必将重燃法学界对中华民族世世代代形成和积累的优秀传统法文化的热情，涤荡法学领域的历史虚无主义思潮，以时代精神激活中华优秀传统法文化的生命力，推进中华优秀传统法文化创造性转化和创新性发展，推进法治的民族精神和时代精神融汇，使源远流长的中华传统法文化发扬光大，使中华法治文明跟进中华民族伟大复兴梦的坚定步伐而重新展示其无穷魅力和影响力。党的政策和国家法律互联互动。然而，即便人们接受了上述看法，在现实生活中，仍然会有另外一些问题亟需解答：首先，为什么很多社会问题平时不管，偏偏要一股脑地放到运动式治理中来解决，从而出现了事前疏于管理，事后矫枉过正的困境？其次，很多现实案例表明，由于运动式治理往往治标不治本，因此是一种执行成本极高的权利保障方式，必然会导致公共资源的极大浪费。

也是在同样的意义上，我们会发现，通过国家复杂的权力实施技术，人们的合法性信念和态度才得以被激发和塑造出来，进而，国家的统治权也就获得了人们的长期承认。4、针对特定群体的目标指向型保障：在第四类保障中，国家需要认真面对那些具有特定身份之群体的权利诉求。这样，同为政治动员的表现形式，运动式治理就不同于毛泽东时期的以群众运动、意识形态宣传为中心的动员政治或斗争式运动，因为后者的运作几乎不依赖于行政科层机构，而是由党的组织体系为主导，直接面对并动员民众。总体而言，尽管上述限制措施无法完全消除运动式治理发生的可能性，但在一定程度上确实打破了科层常规治理运动化和运动式治理常规化间的二元格局，有望减小运动式治理的发生频率和运行规模。

最终，由上述因素所决定，实体正义、实质合理性具有独立的价值和优先的地位，而过分强调程序正义和形式合理性的态度与做法在此时往往容易被贴上部门主义、不服从政治大局的标签。然而，另一种可能结果却是，常规化保障在与运动式治理的不断接触和转换中，自身本应具备的专业化、制度化、稳定性等组织特征被严重削弱，甚至损耗殆尽，从而使得科层组织本身蜕变成了大型动员单位，运动式治理反而成为了常态化机制。

在这个意义上，尽管权利保障事关国家的合法性维持，但在具体的常规化保障过程中，科层机构还是力图将合法性生产绩效的最大化这样严肃的政治问题转化为可操作的、体现在具体个案中的技术问题、程序问题和法律问题，严格排斥上纲上线式的处理方法。一方面，一如前述，能动型国家一般都会将建立在科层体制基础上的常规化保障方式放在首位，不过，一旦发生某些情况，作为应对组织危机和失败的补充、替代机制而存在的运动式治理就会出场，以便于能够更好地满足社会需要。正如图3所示，我们认为，这种现实中的国家大体上属于一种能动型国家，亦即，一种介于行政型国家和立法型国家之间的国家形态。另一方面，在运动式治理与斗争式运动的差别背后，一旦我们将运动式治理放到行政型国家向立法型国家的转型进程中观察就会发现，现在的运动式治理只是原先的斗争式运动被日益兴起的法理型权威和现代科层化组织加以部分改装、改进后的产物：脱离体制的动员转化成了依托体制的动员，直接、主动的群众参与转化成了间接、被动的群众支持，阶级斗争、路线斗争的政治转化成了合法性生产绩效最大化的政治，越权惩罚、加重惩罚、法外惩罚转化成了法定权限与范围内的上限惩罚，然而，究其实质而言，二者间仍然存在着极大的连续性，而非是完全断裂的。

进而，从这种互动型保障方式的内部结构出发，我们就可以对运动式治理的内在运作机理形成一种比较深入的认识。不过，上述两个层面的合法性并非是截然分离的。其原因在于，由于立法机关专权，类似于司法型国家中的司法机关所应发挥的独立制约作用无法完全体现，立法机关可以通过不断制定新规则来回避司法审查，与此同时，相比于行政型国家中的行政机关专权，立法专权本身就制约了行政权，能够为公民权利的行使提供大体上可预测的指针和可救济的渠道。由前述的分析可知，支撑运动式治理得以展开的一个根深蒂固的治理逻辑便在于能动型国家对实现绩效合法性最大化的强烈愿望，而一旦常规化的权利保障方式无法达到这一点，加之斗争式运动的制度遗产或基因仍然长期潜伏在现有的科层体制内，运动式治理便顺理成章地成了国家几乎唯一可用的备选政策工具。

甚至于，目前的不少研究倾向于认为，与政治体系的输入端相比，政治合法性更加依赖于政治体系的输出端。不过，即便运动式治理现象无法被完全根除，也并不表明国家对于这种政策工具是十分满意的，亦没有动力在某种程度上去改变它。

显然，正是由于行政权占据了主导地位（它具有强制性、专断性、反应迅速的特点），加之各种专项治理领导小组介入其中（它具有协调力度高、动员能力强的特点），才使得这种非主流的公共政策过程具有运作的可能，同时亦可以为那些遭受侵害的不特定群体和特定群体提供一种既具有应急性、又具有鲜明目标指向性的权利保障。而本文所探讨的运动式治理，就是上述后一种现象。

这种可能性并不由国家形态所决定，换言之，即便是在立法型国家甚至司法型国家中，由于科层体制的组织危机或失败的情形仍然可能出现，类似于运动式治理一类的反科层制实践就无法被完全避免掉，但立法、司法机构以及市民社会的约束和限制往往使得这类实践即便可能发生，也会被严格控制在小规模、低频率的限度内。从政治系统论的角度来看，如果说选举和投票属于一种通过政治体系的输入端而发挥作用的生产机制，那么，在政治体系的输出端，通过权利保障来创造和维持国家的合法性就成为了合法性生产的另外一种重要实现机制。（2）司法型国家：与行政型国家相反，在司法型国家中，横向层面与纵向层面中的分权趋势是十分明显的。2、运动式治理的动员对象基本上局限在科层体制内部，只涉及到官僚队伍本身，一般情况下不会直接动员群众，换言之，不会寻求组织体系外部的治理资源，而在后者中，寻求群众直接参与的愿望和行动倾向往往显得十分明显和强烈。具体到运动式治理上，我们首先假定，这种治理实践也是一种权利保障机制。相应地，这类国家往往无法推行重大社会政策，但对于公民权利和政治权利的日常行使却给予了高度的保障：①立法、行政、司法机关间的权限划分在宪法中得到明确界定，进而，法院可以通过宪法解释、违宪审查等方式制约立法、行政机关，在此过程中，公民权利往往以宪法权利形式得到高度保障。

如果这种最基本的公共物品都无法有效供给，对于任何国家的合法性基础必然会造成严重的损害。这里的关键问题在于，为什么在现实的权利保障过程中，国家会一而再、再而三地诉诸于这种反科层制的治理资源和政策工具？诚如前述，在选择常规化保障还是动员型保障方式的问题上，往往取决于一国科层化制度能力的强弱，而工作负荷过大、累积性识别缓慢、官僚化隔绝严重等诸多难题的反复出现，经常导致科层体制不定期的组织危机和组织失败，从而使得动员型保障方式作为一种可能的补充、纠正甚至是替代机制应运而生。

进而，基于该视角的讨论就会发现，理解权利保障的重要基础，就是一国在实现合法性生产绩效最大化的过程中所具备的前提性制度框架和可供支配的公共资源。总的来说，这类群体一般都具有相对明显的身份特征（比如农民工、私企员工、下岗工人等）和共同的利益关切（比如劳动报酬、就业安全、工作环境、社会保障等等）。

显然，在科层体制的组织危机和失败无法避免的前提下，要想既转变国家的绩效合法性最大化的偏好，又同时彻底消除现有体制对于斗争式运动的路径依赖，其可能性即使并非不存在，难度也是相当大的。很显然，由于历史、环境、文化等多方面因素的作用和影响，不同国家间会形成差别较大的政治结构，不过，为了充分把握政治结构与权利保障间的总体关系，出于理论简化的考虑，我们还是可以将横向与纵向间的集权—分权状况作为考察因素，这样，通过适当的抽象和概括，就会产生如下一个建立在二分法基础上的类型学划分，只不过这种划分是一种韦伯意义上的理想类型建构（尽管现实世界中的国家不必完全符合其中的某种类型）。

其次，国家还需要考虑既有可支配的公共资源应该如何分配和使用，从而能够实现合法性生产绩效的最大化，这样，该阶段的目标就在于确定具体的保障方式或路径。一、问题的提出 运动式治理对于当代中国人来说，是一个既感到陌生又看似熟悉的话语和现象。总的来说，权利保障的方式可以简单分为常规化保障和动员型保障两种：在前者中，国家主要依靠完善的科层制体系和专业化的官僚队伍来进行操作，有明确的规则指令、标准化的工作流程、分工合理的任务范围和透明公开的问责机制，能够做到令行禁止、上通下达，具有相当高程度的制度化运作水平。有助于建立政治合法性的恰恰是执政过程中没有腐败、歧视，不违反类似的公正原则。

另一方面，随着运动式治理实践的不断深入，就可能会产生两种不同的结果：一种结果是，科层体制的制度能力会得到进一步提升，从而也就自然而然地减小了运动式治理发生的频率和规模。而在运动式治理中，权利保障的逻辑恰恰颠倒了过来——针对不特定群体的应急型保障以及针对特定群体的目标指向型保障，在很大程度上是一个政治问题而非纯粹的行政管理问题，因为它不但事关某些群众的具体权益，更会影响到能动型国家统治秩序的长久稳定与合法性的有效维持。

图2 如图所示，在接下来的讨论中，我们引入了马歇尔（T H.Marshall）意义上的公民身份权利（citizenship）（简称公民权）作为主题，试图探寻不同政治结构作用下的国家形态在公民权保障范围方面所形成的重大差异及其成因： （1）行政型国家：在这类国家中，无论是在横向层面还是在纵向层面，行政集权的趋势均十分明显。当然，本文并不完全否定和反对上述观点。

相比之下，在运动式治理中，由于能动型国家试图在短时间内有效解决问题，且投入了大量的公共资源，为了收回成本、取得回报，必然会提升惩罚力度，于是，在运动式治理中往往会看到，国家在对加害方进行惩罚时基本不考虑其具体的情节轻重，而是在法定权限和范围内一律按上限惩罚，力图实现从重、从严与从快间的无缝隙对接。与此同时，能动型国家代替市民社会主动开启了政策之门，与原先强调的以科层体制为中心的制度化调控不同，运动式治理成为了组织化调控支配下的政策工具，进而，运动式治理在很多时候成为综合治理机制形成的一条主线，而政府所采取的运动式治理又是在综合治理的框架下才得以贯彻和执行。

正因为合法性问题是如此重要，所以在任何一个社会中，组织权力的所有制度性安排都含有合法化思想或原则，它们决定了如何获得权力以及谁能够获得权力，如何实施权力以及有哪些限制。常规化保障实际上体现了科层制治理的一套独特逻辑——在尽可能的程度和范围内，努力将政治问题转化为行政问题，换言之，以行政吸纳政治。其次，也是更为重要的是，如果行政型国家中的斗争式运动基因已经成功潜伏下来了，那么，另外一个不可避免的后果就体现在，它会持久地而又严重地破坏刚刚发展起来的现代科层体制的制度能力：在理论上，如果说工作负荷过大、累积性识别缓慢、官僚化隔绝严重等难题会导致科层体制的组织危机和失败，而国家通过运动式治理方式来加以应对又具有某种合理性的话，那么，在现实中，尤其是在当代中国，由于斗争式运动一类的制度基因的广泛存在，会导致能动型国家形成某种严重的路径依赖问题——国家会不断地使用运动式治理这类行政型国家时期遗留下来的反科层制政策工具来应对组织危机和失败，而采取解决（哪怕至少是缓解）危机和失败的真正有效措施（比如扩大公民参与、舆论个案监督、加强管理人员的专业培训、改进管理器材和装备等等）却没有放到同等重要的工作日程上，从而就排除了其它可替代性或者可兼容性选择实现的可能性。因而，经常的情况是，某些公共问题可能属于某个特定的政策领域，同时也可能属于另外一个政策领域中的问题。

显然，这类问题要想得到解决，仅仅要求完善立法、严格执法或者公正司法是无法实现的。3、在保障方式所依托的组织资源和启动主体方面，常规化保障与运动式治理亦能互补。

（2）累积性识别：实际上，通过科层组织来实施常规化权利保障固然能够带来稳定性、可预期性、公平等好处，但这种体制同时又会因为内在的按规则办事倾向而产生循规蹈矩的第二天性，即产生规避风险、墨守成规、刻板僵化的风险。正是由于此，使得国家现有的科层体制及其相应的常规化权利保障方式，根本无法满足能动型国家的合法性生产绩效最大化的战略目标实现，同时，能动型国家显然又不能退回到文革时期的群众运动老路上，于是，一种介于常规化保障与运动式治理之间的互动型保障方式便由此产生。

然而，在众多的讨论中，一个几乎是被共享的看法是，运动式治理固然能够在短时间内肃清社会流弊、震慑违法行为，但这种治理手段并不可取，因为其成果的取得是以损害法律权威和侵犯个人权利为代价而达到的：由于其特有的从重、从严、从快倾向，这种治理机制不但未能实现维护法律尊严、恢复法制秩序的目的，反倒在更大程度上降低了政府的威信，弱化了法律法规的威慑力，使法律应有的稳定性和确定性特征均无法体现出来，同时，执法公正性的缺失又使得政府行为的边界无法得到清晰的界定，导致了作为相对人权利保障最重要的程序制度被淹没在对违法行为的喊打声中，弥散的是一种‘宽猛相济式的人治原则，而不是‘一断于法的法治原则。在日常生活里，最为人所熟知的一种合法性生产机制无疑就是民主选举和投票，它的精髓在于，通过表达选民变化的偏好，国家的制度程序合法性得以周期性地被生产出来。